[17]三是实施对象存在差异。

公民监督权的行使，应当视不同类型的监督内容而确定对应的实施机制。这种关联也为相关法律所确认。

受此殃及，公民监督权也被视为一种饮鸩止渴的权利，即属于一种蕴含着客观上引导人们曲折地追求避开正式的诉讼程序而实现权利救济的特殊权利。蒋碧昆主编：《宪法学》（第七版），中国政法大学出版社，2012年版，第232页。在此之后，作为主权者的人民隐退，人大代表在人大平台上依从人民的意志通过立法程序制定公共决策。就此而言，公民监督权推动了代议机关公共决策或对国家机构职权行为的宪法审查，并有可能因对参与公共决策制定的人民代表的不满而引发罢免程序（或定期选举），从而构建了政治权利从人民主权延伸、以公民身份参与国家公共决策、并最终依托主权权威纠正公共决策及其实施偏差的融贯逻辑。但其本质性的错误在于，未区分作为主权者的人民与作为国家治理参与者和相对方的公民，也未领会人民与公民在宪法逻辑中的不同定位及功能。

文章来源：《政治与法律》2016年第5期。二、政治权利的体系逻辑 公民监督权规范含义的模糊，一定程度源于对政治权利的功能及体系逻辑的认知模糊。[25] 《湖南省行政程序规定》第91条第4款规定，行政机关应当遵守裁量权基准。

在这些载体之外仍可能存在着裁量基准。而被告则辩称，对原告所作出的行政处罚决定第2条所依据的法律是《税收征收管理法》第69条扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款的，由税务机关向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款的规定作出的，并非直接依据裁量基准所作出的行政处罚决定。之所以会出现这种情况，一方面源自于对裁量基准性质和效力的误解，另一方面则是因为执法者忽略了自身所负有的个案考虑义务。（三）事实上的拘束力与裁量基准的适用 裁量基准具有事实上的拘束力，在解决具体案件时，在说明理由的部分应当引用裁量基准，增强裁量决定的说理性。

有学者认为，将裁量基准当作毫无法的拘束力的行政内部规范并不适当。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。

但在审查裁量基准自身，基于裁量基准也是一种裁量权的行使，法院通常应进行低密度的审查。因此，其设定要有法律的授权。[17] 第三，行政法规范的具体化说。故而，行政立法说是难以成立的。

[33] [日] 深澤龍一郎『裁量統制の法理と展開』（信山社、2013年）152頁参照。（二）行政裁量基准的表现形态 应该指出的是，实践中的上述行政裁量基准，具有一定的规则性，其载体多是其他规范性文件。[42] 鉴于不知道拘束裁量的行政规则，就无法预测行政机关将会如何作出决定，至少在特定程序中，私人应当可请求提供对决定及其法的评价十分重要的裁量基准，亦即裁量基准可以成为信息公开的请求对象。而行政机关自身却纷纷设定裁量基准，对法律赋予自己的裁量权加以限制，这与裁量权的目的是否有所冲突和矛盾呢？这种行政裁量基准的规范基础在于宪法第33条第3款的规定，也就是法律面前人人平等的要求。

有人认为，裁量基准多少与国民的权利义务相关，因而属于一种法规命令。[38] 当然，其前提在于，设定裁量基准时要有合理的考虑，不仅要合乎法定权限，还要合乎比例原则等要求。

在具有值得保护的信赖的情况下，如果受益人因行政行为继续存在的利益大于补偿，特别是金钱给付不能达到充分的公平，行政机关不得撤销其作出的原行政行为。有人主张，应当由具有行政立法权的行政机关来设定，其前提性认识就是裁量基准属于行政立法。

如此，裁量基准只有对内的拘束力。三、行政裁量基准的性质与拘束力 行政裁量基准在实务中的运用越来越广泛，但对其属性、效力等问题却认识模糊。在此前后，地方上开始出现了行政裁量基准，有的地方称其为自由裁量权实施办法、裁量标准、裁量指导意见、自由裁量实施细则等，它们都是要对行政裁量权作出一定的自我限制，同时也成为说明理由制度中的一项理由。[50] 综上，裁量基准的存在与否有助于对裁量决定的合法性作出判断，但并不能简单地得出裁量决定合法或违法的结论。[39]但有时，基于事项的特殊要求，例如地税或国税，对于重要事项的判断和选择可能要求全省乃至全国统一，这时，宜由更高级别的行政机关设定裁量基准。参见[日]室井力、芝池义一、浜川清编著：《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，第119页。

也正是因为忽视了这种形态的基准，理论上也容易将行政裁量基准误认为是一种行政规则或准行政立法。这种内部适用效力，又将进一步延伸至行政相对人，因而具有了外部效力。

[34]应当说，裁量基准并非执法依据，法律规定本身并无变化，故而不存在溯及适用的问题。（一）我国行政裁量基准的由来 冠以行政裁量基准之类名称的裁量基准在国内的出现并不早。

该裁量基准首先将20毫克/100毫升以上的酒精浓度认定为饮酒，再将饮酒程度区分三个等级分别处罚，进一步具体化法律中的处罚幅度。鉴于行政裁量构造和裁量基准的实际状态，那种将裁量基准与解释基准并列的做法是不妥当的，解释基准大致属于裁量基准的一种。

面对着复杂多样的社会现实，法律赋予行政机关以裁量权，本来就是要让行政机关依据法律规定对某事根据具体情形和其自身的行政经验来作出判断和选择，让行政机关拥有一定的判断余地和裁量空间，从而实现个案的公正性和必要的灵活性。一般而言，适用行政自我拘束原则有这么几个条件：第一，要有行政惯例（行政先例）的存在。[46] 例如，《湖南省行政程序规定》第92条，《山东省行政程序规定》第59条第2款，《宁夏回族自治区行政程序规定》第32条第2款。当然，适用这几个原则的前提在于，裁量基准自身具有合理性、合法性和正当性。

现实中已有不少地方在行政处罚等领域设定了裁量基准。这种平等对待既包括不同场合的平等对待，也包括不同时间的平等对待。

裁量基准虽非立法，但经由平等对待、信赖保护等原则的转换而对行政机关具有事实上的拘束力。其一，必须在逻辑技术上尽可能具体，不得有意识地保留裁量的判断余地。

参见王天华：《裁量基准与个别情况考虑义务》，载王周户、徐文星主编：《现代政府与行政裁量权》，法律出版社2010年版，第231-234页。对于非典型案件，基于个案的考虑，行政机关有可能背离裁量基准作出裁量决定。

[22] 应当说，行政裁量基准具有两面性。不适用裁量基准，如果不作出合理说明，可与无视裁量基准的存在等同处置。不同的裁量基准只要有其合理的考虑，都是允许存在的，这是法律授予裁量权的应有之义，并不侵犯当事人的平等权。[27]裁量基准常常以内部规则的形式出现。

1．裁量基准的机械适用与个案考虑义务 实务中的一个困扰是，在具体的个案中，裁量基准的运用容易导致执法者怠于裁量，无法充分考虑个案情形，而径直适用裁量基准了之。其未适用处罚标准的理由在于，文山县2006年因交通事故死亡57人，其中涉案省道就因超速行驶而死亡25人。

[14] 参见朱芒：《日本行政程序法中的裁量基准制度——作为程序正当性保障装置的内在构成》，载《华东政法学院学报》2006年第1期，第79页。故而，裁量基准可为司法审查提供线索，减轻司法审查的论证负担，在专门技术性裁量的情形下更是如此。

[26] [日]常岡孝好「裁量基準の実体的拘束度――脱・手続的アプローチ、脱・自己拘束論」高木光ほか編『行政法学の未来に向けて阿部泰隆先生古稀記念』（有斐閣、2012年）715頁参照。进入专题： 行政裁量 裁量基准 。